La sentenza n. 1527 del 23 gennaio 2026 della Cassazione ha riaperto il dibattito sul ruolo del gestore della struttura ricettiva nell'ambito dell'imposta di soggiorno, e in particolare sull'obbligo di presentare il modello 21. Per capire la portata di questa sentenza è necessario ripercorrere brevemente l'evoluzione normativa degli ultimi anni.
L'evoluzione normativa: dal 2011 al 2026
2011 – Il decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23
Il d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23 ha definito i principi fondamentali dell'imposta di soggiorno oggi in vigore. Tuttavia, il terzo comma dell'art. 4 rimandava a un successivo regolamento la disciplina generale di attuazione — regolamento che non è mai stato emanato. Il ruolo del gestore era quindi rimasto privo di una definizione giuridica chiara.
2016 – La delibera della Corte dei Conti n. 22/2016
Per colmare questa lacuna normativa, la Corte dei Conti è intervenuta con la delibera n. 22/2016, qualificando i gestori delle strutture ricettive come agenti contabili. Questa qualifica si fonda sul presupposto del maneggio di denaro pubblico e comporta due obblighi principali: la sottoposizione al controllo giurisdizionale della Corte dei Conti e la trasmissione al Comune, entro il 30 gennaio di ogni anno, del conto della gestione relativo all'anno precedente redatto sul modello 21 (approvato con D.P.R. 194/1996).
2020 – Il Decreto Rilancio (d.l. 34/2020, conv. in l. 77/2020)
Il quadro cambia con l'art. 180, comma 3, del d.l. 34/2020, che aggiunge il comma 1-ter all'art. 4 del d.lgs. 23/2011. La norma stabilisce esplicitamente che il gestore è responsabile del pagamento dell'imposta di soggiorno, con diritto di rivalsa sui soggetti passivi. Viene applicata la sanzione amministrativa dell'art. 13 del d.lgs. 471/1997 per omesso, ritardato o parziale versamento.
Questa qualifica di responsabile d'imposta è incompatibile con quella di agente contabile: il gestore non dovrebbe più essere sottoposto alla giurisdizione della Corte dei Conti, né tenuto alla presentazione del modello 21. Tuttavia, le Corti dei Conti regionali non hanno accettato passivamente questa interpretazione, dando vita a un lungo periodo di incertezza interpretativa durato perlomeno fino al 2026.
2026 – La sentenza della Cassazione n. 1527
La Cassazione, recependo l'ordinanza delle Sezioni Unite n. 22891 del 19 agosto 2024, ha stabilito che:
[...] le controversie aventi ad oggetto l'opposizione alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate per violazione delle prescrizioni del regolamento comunale in materia di tassa di soggiorno appartengono alla giurisdizione del giudice tributario allorquando la contestazione involga l'omesso o parziale versamento (o "riversamento") dell'imposta e, invece, a quella del giudice ordinario nel caso in cui le disposizioni violate abbiano ad oggetto meri obblighi procedurali.
In altre parole, la Cassazione conferma che le controversie legate al versamento dell'imposta spettano alla giustizia tributaria, mentre le violazioni di obblighi procedurali regolamentari spettano al giudice ordinario. Lo Stato riconferma così l'impostazione già introdotta con il Decreto Rilancio del 2020.
Gli scenari aperti dopo la sentenza
Nonostante la chiarezza della sentenza, la situazione pratica per i Comuni rimane complessa. Si delineano tre scenari possibili.
Scenario 1 – Le Corti dei Conti accettano la sentenza
Alcune Corti dei Conti regionali potrebbero adeguarsi alla sentenza della Cassazione, dichiarando superato l'obbligo del modello 21. È questo il caso della Corte dei Conti dell'Emilia Romagna che, con ordinanza del 29 gennaio 2026, ha dichiarato che "non sussiste più l'obbligo della resa del conto giudiziale, né quello di adempiere agli obblighi previsti dagli artt. 139 e ss. del Codice di giustizia contabile". Questo è lo scenario che offre maggiore certezza operativa, anche se non esclude completamente il rischio di future variazioni interpretative.
Scenario 2 – Le Corti dei Conti prendono tempo
Altre Corti dei Conti preferiscono non pronunciarsi immediatamente, in attesa di valutare la questione alla luce della sentenza della Cassazione. La Corte dei Conti della Lombardia, ad esempio, interpellata da alcuni Comuni lombardi nei primi giorni di febbraio 2026, ha risposto invitando le amministrazioni a una "prudenza gestionale", scegliendo autonomamente se inviare o meno i conti in modo da evitare condotte omissive — senza escludere esplicitamente un proprio futuro dissenso rispetto all'indirizzo della Cassazione.
Scenario 3 – Le Corti dei Conti non si esprimono
Molte Corti dei Conti potrebbero semplicemente non pronunciarsi, lasciando i Comuni in una zona grigia. Il silenzio potrebbe essere interpretato come un'accettazione implicita della sentenza della Cassazione, ma non è una certezza su cui fare affidamento.
In tutti e tre gli scenari — con risposta ricevuta o senza — il Comune si trova a dover decidere autonomamente come comportarsi riguardo alla gestione del modello 21. La scelta è sostanzialmente tra un approccio prudenziale (continuare a gestire il modello 21 anche se probabilmente non più necessario) e un approccio più rischioso (smettere di gestirlo, con il rischio di future contestazioni da parte della propria Corte dei Conti).
La sentenza della Cassazione del gennaio 2026 ha certamente chiarito il quadro giuridico di riferimento, confermando il ruolo del gestore come responsabile d'imposta e non come agente contabile. Tuttavia, la storia degli ultimi anni insegna che le interpretazioni possono cambiare e che il coordinamento tra i diversi organi della magistratura richiede tempo.
In un contesto in cui l'incertezza interpretativa è ancora presente, un approccio prudente suggerirebbe di monitorare l'eventuale pronuncia della propria Corte dei Conti regionale, valutare l'opportunità di aggiornare il regolamento comunale e considerare con attenzione le implicazioni operative legate al modello 21.
Il problema dei regolamenti comunali
C'è un ulteriore aspetto da non trascurare: alcuni Comuni hanno inserito esplicitamente nel proprio regolamento l'obbligo di presentare il conto di gestione. Indipendentemente da quanto stabilito dalla giurisprudenza, questi Comuni dovrebbero modificare il regolamento per allinearlo alla nuova situazione — con tutto ciò che questo comporta in termini di iter consiliare e rischio di avere per un periodo un regolamento non conforme alla giurisprudenza vigente.
Vale la pena ricordare, più in generale, che esistono già numerose inadempienze regolamentari e operative diffuse tra i Comuni. Un caso frequente è la richiesta ai gestori di autoregistrarsi al portale dell'imposta di soggiorno, pratica che contrasta con quanto stabilito dall'art. 43 del D.P.R. 445/2000 e dalla Legge 241/1990, i quali vietano alla Pubblica Amministrazione di richiedere a cittadini e imprese documenti o informazioni già in suo possesso — tanto più considerando che i Comuni possono accedere direttamente al portale del Ministero del Turismo per reperire i dati dei gestori.
I controlli della Corte dei Conti rimangono operativi
Un aspetto fondamentale da chiarire è che, indipendentemente dalla questione del modello 21, la Corte dei Conti mantiene pienamente la propria funzione di controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali. Questo controllo trova fondamento negli articoli 97, 100 e 119 della Costituzione ed è disciplinato dall'art. 7, comma 7, della legge n. 131/2003, che prevede la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio, della sana gestione finanziaria e del funzionamento dei controlli interni.
Le Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali, verificando non solo la regolarità formale degli atti contabili ma anche la sostenibilità finanziaria complessiva dell'ente. Il controllo ha natura collaborativa e si sostanzia in pronunce, relazioni e segnalazioni volte a stimolare l'adozione di misure correttive da parte dell'amministrazione.
Cosa significa per l'imposta di soggiorno
Anche se il gestore non dovesse più essere considerato agente contabile e il modello 21 dovesse essere definitivamente superato, il Comune rimane pienamente responsabile della corretta gestione dell'imposta di soggiorno. Questo significa che l'ente locale deve:
- Garantire la quadratura dei conti e la corretta contabilizzazione delle entrate derivanti dall'imposta di soggiorno.
- Effettuare verifiche e controlli sui versamenti dei gestori, identificando eventuali omissioni o irregolarità.
- Procedere con gli accertamenti fiscali nei casi di mancato o parziale versamento dell'imposta.
- Verificare la coerenza dei dati dichiarati dai gestori con quelli provenienti da altre fonti (Questura, portale del Ministero del Turismo).
- Mantenere un sistema di controllo interno efficace sulla gestione dell'imposta.
- Rispettare gli equilibri di bilancio e garantire la sostenibilità finanziaria complessiva dell'ente.
La Corte dei Conti, nell'ambito della propria funzione di controllo, può verificare che il Comune abbia posto in essere tutte le attività necessarie per garantire la corretta riscossione dell'imposta di soggiorno e per tutelare le proprie entrate. È importante considerare che un'amministrazione comunale che trascura questi aspetti può essere oggetto di rilievi da parte della Corte dei Conti, anche in assenza del modello 21.
Considerazioni finali
La questione del modello 21 è certamente rilevante dal punto di vista operativo e amministrativo, ma non deve far perdere di vista l'obiettivo principale: garantire una gestione corretta, efficiente e trasparente dell'imposta di soggiorno. Trattandosi di un tributo comunale, l'imposta di soggiorno richiede un approccio gestionale strutturato, con procedure chiare di accertamento, riscossione e controllo, che garantiscano la tutela delle entrate comunali nel rispetto delle norme tributarie vigenti.
Il Comune deve mantenere alta l'attenzione su questa entrata, implementando sistemi di controllo adeguati e verifiche periodiche, indipendentemente dalle evoluzioni normative e giurisprudenziali in corso. La sentenza della Cassazione ha aperto una fase di transizione che richiede ai Comuni di valutare con attenzione le proprie scelte operative, monitorando le pronunce della Corte dei Conti regionale di competenza. Nel frattempo, la sostanza del lavoro non cambia: l'imposta di soggiorno resta un tributo comunale che deve essere gestito con diligenza e professionalità.